2022年11月2日，创新、科学和工业部部长François-Philippe Champagne发表声明，表示加拿大政府已根据《加拿大投资法》（ICA）的国家安全审查条款，下令剥离最近对加拿大矿业公司的三项投资。 [1] Champagne部长在其声明中指出：

虽然加拿大继续欢迎外国直接投资，但当投资威胁到我们的国家安全和我们在国内外的关键矿产供应链时，我们将会采取果断行动。根据《加拿大投资法》，外国投资要接受国家安全方面的审查，而某些类型的投资，比如关键矿产部门的投资，则要接受更严格的审查。

Champagne部长发言的重点包括:

• 加拿大政府勒令三家中国投资者撤出他们在加拿大锂矿上市公司的少数股权投资;
• 今后，国家安全审查的结果将被公开;
• 加拿大政府将努力 “吸引那些与我们有共同利益和价值观的外国直接投资伙伴”；以及
• 政府的关键矿产战略旨在将加拿大定位为 “关键矿产的全球首选供应商”。

部长声明涉及以下资产剥离:

• 中矿（香港）稀有金属资源有限公司（中矿）被要求剥离其在Power Metals Corp.中的权益。
• 盛泽锂业国际有限公司（盛泽）被要求剥离其在Lithium Chile Inc.中的权益。
• 藏格矿业投资（成都）有限公司被要求剥离其在Ultra Lithium Inc.中的权益。

有别于政府以前的做法

该声明明显偏离了政府之前宣布的对位于加拿大境外的“关键矿产”资产交易的态度。2022年1月，一家中国国有企业（SOE）收购了一家在阿根廷有采矿业务的加拿大矿业公司。加拿大政府没有开始对这项收购进行国家安全审查，至少部分原因是该交易中的锂矿资产位于加拿大境外。[2]

在之前的交易之后，下议院工业和技术常务委员会（INDU）发布了一份报告，呼吁提高外国投资审查程序的透明度。 [3] 2022年6月22日，政府作出回应，承认需要在维护加拿大作为外国资本目的地的声誉和保护国家安全之间找到一个平衡点。 [4] 这一回应与对不需要通知报备的投资（如少数股权投资）引入自愿通知报备程序相吻合。[5]

新的关键矿产政策

加拿大政府在2022年10月28日根据《加拿大投资法》发布了《关于外国国有企业在关键矿产领域的投资政策》，在该政策中，政府表示外国国有企业和受外国影响的私人投资者在关键矿产领域对加拿大实体的投资将受到更严格的审查。[6]

该政策列出了一系列政府将考虑的因素，以评估外国国有企业在关键矿产领域的拟议投资是否 “对加拿大具有净利益”（适用于较大的交易），以及外国国有企业在关键矿产领域的投资是否会损害国家安全。该政策适用于外国国有和受外国控制的投资者，以及 “被评估为与外国政府，特别是价值观不同的政府有密切联系、受其影响或可能被迫遵守其法外指示的私人投资者的投资”。[7]

该政策建立在《投资的国家安全审查准则》（国家安全准则）[8] 以及加拿大关键矿产战略的基础上。[9] 政府的关键矿产清单[10] 概述了加拿大政府的立场，即清单上的31种矿产对加拿大及其盟国的持续经济成功至关重要，国家的未来繁荣和在新兴低碳和其他技术领域的全球领导地位需要在整个价值链上获得可靠的基于市场的关键矿产。政府还认为有助于加拿大国家安全的关键矿产战略资产牵涉国防和高科技领域。[11]

《加拿大投资法》（ICA）审查程序

在收购或成立加拿大关键矿产企业方面，加拿大政府有两项外国投资审查程序：对加拿大的净利益审查和国家安全审查。

对加拿大的净利益审查

根据《加拿大投资法》，外国对加拿大企业的收购如果达到一定的金额，必须在对加拿大的 "净利益 "基础上获得政府的批准才能完成。审查 “净利益 ”的阈值根据投资者和具体交易的标准而不同，有些阈值每年都会调整。目前，企业价值17.11亿加元的阈值适用于来自与加拿大有贸易协定的某些国家的投资者，包括美国、墨西哥、欧盟成员国和英国，等等。来自其他世贸组织成员国的投资者的相关阈值目前是11.41亿加元。在其它情况下适用较低的阈值，例如外国国有企业投资的阈值为4.54亿加元。

接受 “净利益”审查的交易数量很少（2021-2022财政年度为8宗），而且很少被拒绝批准。然而，该政策规定，外国国有企业收购涉及 “关键矿产”的加拿大业务控制权的申请 “仅在特殊情况下才会被批准”。该政策还列出了可考虑的因素，以确定拟议的投资是否会给加拿大带来净利益：

• 外国对加拿大企业的运营和战略控制；
• 该行业的竞争和外国所有权严重集中的可能性；
• 外国国有企业的公司治理；以及
• 加拿大人继续在商业基础上运营的可能性。

国家安全审查

虽然随着近年来阈值的大幅提高，净利益审查的数量有所下降，但《投资法》规定的国家安全审查的数量却在增加。正如政府在截至2022年3月31日的年度报告中所报告的那样[12]，该年度接受国家安全审查的投资中，有一半与中国投资者有关，三分之一与俄罗斯投资有关。

该政策指出，所有外国国有企业在关键矿产领域的投资，无论其规模或价值如何，直接或间接，控股或非控股，今后都将根据国家安全审查的规定酌情加强审查。除了《国家安全指南》中指出的因素外，在评估涉及关键矿产的交易是否会损害国家安全时，可以考虑以下因素：

• 加拿大企业的规模、范围和位置；
• 涉及的矿产资产或供应链的性质和对加拿大的战略价值；
• 外国国有企业对加拿大企业、供应链和行业可能施加的控制或影响的程度；
• 该交易可能对加拿大供应链开发该资产或获得替代来源（包括国内供应）的能力产生的影响；以及
• 当前的地缘政治环境和对盟友关系的潜在影响。

资产剥离

如上所述，部长勒令剥离三项对加拿大关键矿产公司的投资，每项投资都涉及加拿大及其在国外的锂矿开采活动：

• 中矿被要求剥离其在Power Metals的投资。中矿在2022年1月以150万加元收购了Power Metals的7%的权益，并在2022年3月签订了一份承购协议，承购Power Metals在安大略省Case Lake生产的所有锂和钽。与锂一样，钽被加拿大政府确定为重要矿产。
• 盛泽被要求剥离其在Lithium Chile的投资。盛泽在2022年5月以2790万加元收购了Lithium Chile 35%的权益，比之前持有的5.14%有所增加。重要的是，Lithium Chile的所有矿产都位于加拿大以外的智利和阿根廷。
• 藏格被要求剥离其在Ultra Lithium的投资。藏格在2022年5月以414万加元收购了Ultra Lithium的17%权益。它还在2022年6月签订了一项协议，向Ultra Lithium支付1000万美元，并向其在阿根廷的锂矿勘探项目投资4000万美元，以获得其阿根廷子公司65%的股份。

在这些资产剥离令和最近的政策出台后，外国国有企业投资者、受外国影响的投资者和来自某些国家的投资者[13]应该预期任何投资（控股或少数股权）都会受到更严格的审查，特别是有关关键矿产的投资，即使加拿大关键矿产的创收资产位于国外。

投资条约方面的考虑：关于根据《加拿大投资法》》（ICA）作出的决定的有限追索权

加拿大与至少38个国家签订了双边投资条约，即《外国投资和促进协定》（FIPA）。此外，加拿大的一些自由贸易协定包括投资保护条款，提供类似于FIPA中的保护措施。当对方政府不授予符合条约义务的待遇时，这些协议为投资者和所涉投资提供保护。加拿大与中国和香港都签订了FIPA，该协定适用于中国在加拿大的投资和加拿大在中国的投资。

这些协议的关键条款通常包括：以提供给东道国国民的最佳待遇对待外国投资者（国民待遇），以提供给其他外国国民的最佳待遇对待一个国家的外国投资者（最惠国待遇），保护外国投资不被无偿充公，并根据国际习惯法的最低待遇标准对待外国投资者，包括公平和公正待遇以及充分保护和保障安全（最低待遇标准）。

对于受到监管限制或要求的外国投资者来说，一个关键的考虑因素是这些措施是否有可能违反FIPA或适用的自由贸易协定中的投资保护条款。当世界各国政府寻求确保包括关键矿产在内的战略物资的供应链准入时，外国投资者一般应牢记两个主要问题。1）相关投资是否在自由贸易协定的投资保护条款或投资者保护条款的范围内；2）如果是，你是否有权根据国际仲裁对任何损失提出索赔。

某些条约，包括中国和香港的自由贸易协定，也提供了某些豁免。中国和香港的FIPA将某些根据ICA作出的决定排除在争端解决之外。关于剥离令是否属于这些例外情况的范围，还有待诉讼。

重点关注

来自中国和其它地方的在加拿大投资的外国投资者，如果考虑对关键矿产进行投资，应该注意到最近的变化，这表明加拿大对外国国有和受外国影响的投资者对关键矿产行业的投资采取了越来越严格的姿态。很明显，加拿大正在采取措施，限制外国投资进入这一领域，用Champagne部长的话说，就是 “吸引与我们有共同利益和价值观的伙伴”。[14]

近年来，国家安全审查程序的范围已经超出了传统的国防和领土完整问题，现在包括了战略经济部门，包括关键矿产。此外，该程序正被用于少数股权投资，并影响到加拿大公司在加拿大境外持有的采矿资产。建议外国投资者考虑在加拿大投资时，尽早评估这些变化所带来的外国投资审查风险。

欲了解更多信息，请联系作者 Adam S. Goodman, Rachel Howie, Sandy Walker, Yasmin Shaker, Sean Stephenson, 和 Camila Maldi.

[1] 加拿大创新、科学和经济发展部声明，“加拿大政府勒令剥离外国公司对加拿大关键矿产公司的投资"（2022年11月2日），在线阅读：https://www.canada.ca/en/innovation-science-economic-development/news/2022/10/government-of-canada-orders-the-divestiture-of-investments-by-foreign-companies-in-canadian-critical-mineral-companies.html

[2] 下议院工业和技术常务委员会，报告：Neo-Lithium收购案 —— 加拿大国家安全审查程序在行动（2022年3月29日），第7页，在线阅读：https://www.ourcommons.ca/Content/Committee/441/INDU/Reports/RP11659786/indurp03/indurp3-e.pdf

[3] 同上。

[4] François-Philippe Champagne给Joël Lightbound的信，第5页（2022年6月22日），在线阅读：https://www.ourcommons.ca/content/Committee/441/INDU/GovResponse/RP11900544/441_INDU_Rpt03_GR/DepartmentOfIndustry-CriticalMinerals-e.pdf

[5] 《国家安全投资审查条例修正条例》，SOR/2022-124（2022年6月3日），在线阅读：https://gazette.gc.ca/rp-pr/p2/2022/2022-06-22/html/sor-dors124-eng.html

[6] 加拿大政府关于根据《加拿大投资法》对关键矿产的外国国有企业投资的政策（2022年10月28日），在线阅读：https://ised-isde.canada.ca/site/investment-canada-act/en/ministerial-statements/policy-regarding-foreign-investments-state-owned-enterprises-critical-minerals-under-investment

[7] 同上。

[8] 加拿大政府，国家安全投资审查准则（2021年3月24日），在线阅读：https://ised-isde.canada.ca/site/investment-canada-act/en/guidelines/guidelines-national-security-review-investments

[9] 加拿大政府，关键矿产战略（2022年9月15日），在线阅读：https://www.canada.ca/en/campaign/critical-minerals-in-canada/canadas-critical-minerals-strategy.html

[10] 加拿大政府，关键矿产清单（2021年3月29日）。

[11] 同上。

[12]见https://ised-isde.canada.ca/site/investment-canada-act/en/annual-report-2021-2022#s51

[13] 包括中国和俄罗斯，以及其它国家。

[14] 加拿大创新、科学和经济发展部声明，"加拿大政府勒令外国公司剥离对加拿大关键矿产公司的投资"（2022年11月2日），在线阅读：https://www.canada.ca/en/innovation-science-economic-development/news/2022/10/government-of-canada-orders-the-divestiture-of-investments-by-foreign-companies-in-canadian-critical-mineral-companies.html